Proceso a proceso, las normas jurídicas aplicables a las elecciones en México van haciendo evidente sus lagunas e ineficiencias, y no importa que tan actuales sean sus reformas, el agotamiento de los modelos aplicables deviene de una herencia histórica más que de una adecuación de normas.
Por años, al proceso de ubicación de mesas directivas de casilla se le ha sometido a la camisa de fuerza de las secciones electorales, promoviéndose el privilegiar el uso de escuelas y oficinas públicas sobre los domicilios privados, pero pasando por alto al mismo tiempo que no todas las secciones electorales tienen escuelas u oficinas públicas dentro de su área geográfica, haciéndose obligatorio el uso de domicilios privados con todas las vicisitudes que ello implica y sin tomar en cuenta que la sección contigua pudiese contar con las escuelas u oficinas públicas suficientes. Incluso, la ley contempla como causal de nulidad de la elección el hecho de que una mesa directiva de casilla sea colocada fuera de la sección electoral a la que pertenece.
Es entendible por una parte que la geografía electoral está diseñada para
que permita la debida organización de los asentamientos ciudadanos a
efecto de ser la base, por un lado, de la organización de las elecciones, y
por el otro, el fundamento indiscutible del nexo de representación política
que debe existir entre los electores y el elegido, sin embargo, puede
hacerse una variación flexible en el tema de la ubicación de las mesas
directivas de casilla que permitan, por una parte, mantener ese
fundamento ontológico de representación política y por la otra, evitar los
tortuosos viacrucis a los se enfrentan proceso a proceso la estructura
ejecutiva del Instituto Nacional Electoral al momento de hallar los
domicilios privados que reúnan los requisitos marcados por la ley y al mismo
tiempo convencer a los propietarios de dichos inmuebles a otorgar las
correspondientes anuencias, circunstancia que con el paso de los años se
ha vuelto más difícil, pues hoy en día son más las negativas que los
consentimientos en esa materia.
Y no se diga del mecanismo de integración de las mesas directivas de
casilla, en el cual, aparte del gasto que se genera con motivo de la
contratación de 38,793 personas a lo largo del territorio nacional bajo el
esquema de supervisores y capacitadores asistentes electorales1,
encargados del proceso de notificación, capacitación y seguimiento a los
ciudadanos insaculados para integrar las mesas directivas de casilla y en
los cuales se invirtieron aproximadamente $1,174’024,234.35 (Mil ciento
setenta y cuatro millones veinticuatro mil doscientos treinta y cuatro pesos
35/100 MN.)2, por cinco meses que se les contrataron en el proceso
electoral federal 2014—2015.
1
Fuente: Datos proporcionados por la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del
Instituto Nacional Electoral respecto del proceso electoral federal 2014-2015 a través de su Director, el
Maestro Roberto Cardiel Soto. Marzo de 2016.
2
Ibídem.
Este modelo de integración de mesas directivas de casilla implica un
camino tortuoso, pues los ciudadanos mexicanos no están acostumbrados
a participar en elecciones, lo que lleva a un desgaste innecesario de la
estructura de capacitación y educación cívica del INE y de recursos
económicos.
Una manera de evitar esto sería la contratación, capacitación y pago de
aquellos ciudadanos que muestren su voluntad para ser funcionarios de
mesas directivas de casilla, privilegiándose el número de procesos en que
se haya participado y el número de cursos que se hayan tomado para
asignarles un pago de honorarios diferenciado, haciéndose del cargo de
funcionarios de mesas directivas de casilla un asunto de profesionales de
las elecciones, es decir, más de dedicación que de voluntad.
Quizás bajo este modelo que se propone el gasto económico sea menor o
relativamente igual al que se hace ahora con la contratación de
supervisores y asistentes electorales, pero definitivamente más eficiente y
eficaz y con un menor desgaste de la estructura ejecutiva del INE.
Integración de mesas directivas de casilla.
Partiendo de nuestra Constitución Política en su artículo 41, base V,
párrafos primero y Apartado A se establece que la organización de las
elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un
organismo público autónomo denominado Instituto Nacional Electoral
(INE), dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya
integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos
nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el
ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán sus principios
rectores.
Por su parte, en el Apartado B) del mismo ordenamiento, se establece que
el INE asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las
entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos
electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable.
En el caso de los procesos concurrentes, el INE tendrá a su cargo en forma
integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades
relativas a la capacitación electoral, entre otras. En los procesos
electorales únicamente federales, la preparación de la jornada electoral le
corresponde exclusivamente al INE.
Por lo que al INE le corresponde:
1. La capacitación electoral;
2. La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de
sus mesas directivas
Si bien es cierto que tanto los artículos 5, párrafo cuarto, y 36, fracción V,
de la propia Constitución, como 8° párrafo 1° de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), indican la obligación del
ciudadano de participar en las funciones electorales e integrar
propiamente las mesas directivas de casilla, no menos cierto lo es que no
existe el procedimiento a través del cual se le sancione al ciudadano por
su incumplimiento.
En cuanto al procedimiento de insaculación de los ciudadanos que
ocupen el cargo de funcionarios de mesas directivas de casilla, el artículo
79, numeral 1, incisos c), d) y l) de la LGIPE, dispone que los Consejos
Distritales tienen, entre otras facultades, las de determinar el número y la
ubicación de las casillas; insacular a los funcionarios de casilla, vigilar que
las mesas directivas se instalen en los términos legales; así como supervisar
las actividades de las juntas distritales ejecutivas durante el proceso
electoral.
Por su parte, el artículo 81, numeral 1 y 2 de la LGIPE establece que las
mesas directivas de casilla son los órganos formados por ciudadanos
facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo; que
son la autoridad electoral que tiene a su cargo durante la Jornada
Electoral, respetar y hacer respetar la libre emisión y efectividad del
sufragio, garantizar el secreto del voto y asegurar la autenticidad del
escrutinio y cómputo.
En cuanto a su integración, el artículo 82, numeral 1 y 2 de la LGIPE
establece que las mesas directivas de casilla se integran por un presidente,
un secretario, dos escrutadores y tres suplentes generales, asimismo,
estipula que para el caso de las consultas populares a realizarse se
incorporará un escrutador más a las mesas directivas de casilla por cada
pregunta aprobada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así
mismo se establece que en aquellas entidades en que se celebren
elecciones concurrentes con la federal, se instalará una casilla única,
mismas que se integrarán por un presidente, dos secretarios, 3 escrutadores
y tres suplentes generales.
Por lo que el objetivo del procedimiento para integrar las mesas directivas
de casilla se debe realizar a través de dos procesos de selección: una
primera insaculación, cuyo propósito es seleccionar de forma aleatoria e
imparcial a los ciudadanos que se desempeñarán como funcionarios de
mesa directiva de casilla, visitarlos, entregarles la Carta-Notificación e
impartirles una primera capacitación.
Con este proceso se busca elaborar
un listado de ciudadanos aptos para poder llevar a cabo la segunda
insaculación, cuya finalidad es designar a los funcionarios que integrarán
las mesas directivas de casilla, privilegiando el grado de estudios que cada
uno de ellos tenga y entregarles el nombramiento, momento en el cual se
les otorgará una segunda capacitación, la cual culmina con un simulacro
de jornada electoral.
De acuerdo a la ley, las mesas directivas de casilla deben de integrarse
con ciudadanos pertenecientes a las secciones en la que se ubicarán
dichas casillas, siendo causa de nulidad expresa el que la votación sea
recibida por ciudadanos que no pertenezcan a dicha sección en donde
se emite el voto por parte de los ciudadanos.
El proceso mediante el cual son designados es mediante un primero sorteo
respecto del mes y la letra del primer apellido llevado a cabo en el
Consejo General del INE, y posteriormente, con esos primeros datos, una
primera insaculación que se lleva a cabo en el seno de los Consejos
Distritales del INE del 1° al 7 de febrero del año de la elección, en los cuales
salen insaculados alrededor de 30,000 ciudadanos, necesitándose
únicamente, en elecciones federales intermedias alrededor de 3,500
funcionarios de casilla, y en elecciones concurrentes, alrededor de 4,500 si
es que no se aprueba ninguna consulta popular, de lo contrario resulta
necesario sumar un ciudadano más por cada pregunta aprobada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en el marco de esas consultas.
Bajo la óptica matemática, hablar de un 15% de los ciudadanos
insaculados es tener las cosas relativamente resueltas, pero hacerlo en el
marco de la participación ciudadana en procesos electorales es cosa
diferente, pues por darles un dato, de los 10’862,487 ciudadanos que
salieron insaculados en la primera insaculación en el proceso electoral
2014-2015, sólo 1’208,777 fueron capacitados en la 2ª etapa, y únicamente
estuvieron presentes 688,092 ciudadanos el día de la jornada electoral,
teniéndose que tomar de la fila a 57,394 ciudadanos3 para integrar las
mesas directivas de casilla, lo que nos da como resultado que las
matemáticas y la participación ciudadana toman caminos muy diferentes
en la práctica, muy a pesar de que el artículo 8° en su párrafo 1 de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales lo marca como una
obligación ciudadana el integrar las mesas directivas de casilla, sin
embargo, aún se encuentra a nivel de norma imperfecta, pues no señala
en ninguna de sus partes de esa ley, la sanción y el procedimiento a través
del cual se haga efectiva como producto de su incumplimiento.
Y eso sin contar con las obsoletas medidas tomadas por el INE en sus
manuales de capacitación, tales como la prelación en las visitas,
secciones de atención especial, las constantes e infundadas amenazas de
3
Ibídem.
procedimientos administrativos en contra de los Vocales Distritales de
Capacitación y Educación Cívica, etc., que no solo no ayudan con los
objetivos principales, sino que desgastan de forma innecesaria las
estructuras ejecutivo—administrativas del INE y hacen más lentos sus
procesos.
Estás estadísticas lo único que nos referencian es un modelo de integración
de mesas directivas de casilla obsoleto y agotado, que requiere una
reingeniería en sus mecanismos de integración.
Una buena manera de hacerlo sería a través de la profesionalización de los
funcionarios de mesas directivas de casilla, haciéndose pagos
diferenciados respecto de los principiantes, intermedios y avanzados,
privilegiándose la preparación de los mismos en el tema y el número de
procesos electorales en los que hubiesen participado.
Para ello se pueden establecer dos o tres centros de capacitación a lo
largo de cada distrito electoral en los cuales acudan los ciudadanos
interesados en participar a tomar sus cursos, mismos que serían
principiante, medio y avanzado, otorgándoseles los reconocimientos
necesarios por parte del INE a efecto de que su preparación sea
equitativamente proporcional al monto económico que reciban.
Ello evitaría contratar tantos Supervisores Electorales y Capacitadores
Asistentes Electorales, requiriéndose a lo mucho de 5 capacitadores para
los centros de capacitación.
Sé que una de las primeras críticas que el modelo aquí propuesto
generará, será la supuesta imparcialidad y falta de certeza por parte de
los funcionarios de mesas directivas de casilla al ser considerados como
meros mercenarios de los procesos electorales, por un lado, y mandatarios
de los partidos políticos por el otro.
Nada más equivocado que esa postura, por el contrario, el modelo
asegura una mayor especialización en la materia por parte de los
funcionarios de casilla, garantizándose la certeza de su actuar electoral, y
en cuanto a la imparcialidad, esta se encuentra debidamente
garantizada al ser órganos colegiados, no unipersonales, y que,
suponiéndose sin conceder, que los funcionarios electorales estuviesen
direccionados hacía alguna corriente político—ideológica, la suma de
parcialidades individuales genera la imparcialidad del órgano colegiado,
además de que no podemos pasar por alto que las elecciones siempre
están vigiladas por los partidos políticos a través de sus representantes, lo
que garantiza que los funcionarios electorales no podrán manipular en
ningún sentido el resultado de una elección en la casilla en la que actúan,
además de que cualquier observación comprobada de su actuar
tendencioso, pudiera ser una nota mala en su currículo electoral para ser
tomado en cuenta en su contratación en futuros procesos electorales.
Es hora ya de que hagamos de la organización de los procesos electorales
un asunto de especialistas y no solamente de buenas voluntades.
Ubicación de mesas directivas de casilla.
En cuanto a la ubicación de las mesas directivas de casilla, la ley
establece que en caso de que el número de ciudadanos inscritos en la
lista nominal de electores correspondiente a una sección sea superior a
3,000 electores, se instalarán en un mismo sitio o local tantas casillas como
resulte de dividir alfabéticamente el número de ciudadanos inscritos en la
lista entre 750, y en el caso de no existir un local que permita la instalación
en un mismo sitio de las casillas necesarias, se ubicarán éstas en lugares
contiguos atendiendo a la concentración y distribución de los electores en
la sección. Cuando las condiciones geográficas de infraestructura o
socioculturales de una sección hagan difícil el acceso de todos los
electores residentes en ella a un mismo sitio, podrá acordarse la instalación
de varias casillas extraordinarias en lugares que ofrezcan un fácil acceso a
los electores. Para lo cual, si técnicamente fuese posible, se deberá
elaborar el listado nominal conteniendo únicamente los nombres de los
ciudadanos que habitan en la zona geográfica donde se instalen dichas
casillas.4
Por su parte, el artículo 255 de la LEGIPE nos señala los requisitos que deben
de cumplir los lugares en donde se ubiquen las mesas directivas de casilla,
requisitos que, entre otros son los siguientes: que sean lugares de fácil y libre
acceso para los electores; que aseguren la instalación de canceles o
elementos modulares que garanticen el secreto en la emisión del voto; que
no sean casas habitadas por servidores públicos de confianza, federales,
4 Cfr. Artículo 253 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
estatales o municipales; que no sean inmuebles habitados o propiedad de
dirigentes de partidos políticos o candidatos registrados en la elección de
que se trate; que no sean establecimientos fabriles, templos o locales
destinados al culto, o locales de partidos políticos, y no sean locales
ocupados por cantinas, centros de vicio o similares; además de que para
la ubicación de las casillas se preferirán, en caso de reunir los requisitos que
marca la ley, los locales ocupados por escuelas y oficinas públicas5.
Lo que deja, en caso de no existir escuelas u oficinas públicas dentro de las
secciones electorales, deba recurrirse a los domicilios particulares, siempre
y cuando reúnan los requisitos apuntados anteriormente.
Por experiencia en más de 6 procesos electorales en los que he
participado desde diferentes trincheras, resulta cada vez más evidente
que los ciudadanos ya no aceptan tan fácilmente prestar sus domicilios
para la ubicación de casillas, lo que obliga a los Vocales Distritales de
Organización hacer verdaderos malabares y actos de convencimiento
que derivan en cambios de domicilio, incluso, el mismo día de la jornada
electoral.
Ello nos da como resultado un modelo de ubicación de casillas obsoleto y
agotado, lo que implica una reestructuración en dicho mecanismo de
ubicación de mesas directivas de casilla.
5 Cfr. Artículo 255 de la LEGIPE.
Para ello propongo que se adopte el modelo de Centros de Votación, los
cuales se instalen en inmuebles ocupados por escuelas públicas que
cuenten con patios amplios en los cuales se puedan colocar entre 6 y 10
Mesas Receptoras del Voto, Centros de Votación en los que se puedan
concentrar la recepción de votos de ciudadanos que ocupen 4 secciones
electorales.
Podemos entender por Centro de Votación a la unidad organizativa
conformada por una o más Mesas Receptoras del Voto, en la cual tienen
derecho a ejercer el voto los ciudadanos residentes de un determinado
ámbito geográfico; que para el caso aquí propuesto, comprendería de
entre 6 y 10 Mesas Receptoras del Voto y 4 Secciones Electorales; su
integración sería con un Coordinador General encargado de vigilar el
proceso de votación en el centro a su cargo en materia de logística e
infraestructura del centro, así como prestar la asistencia requerida por los
miembros de las Mesas Receptoras del Voto en los actos de instalación,
integración, votación, escrutinio y cómputo, observancia electoral y cierre
del Centro de Votación y tres Asistentes Generales, quienes auxiliarían al
Coordinado General; y cada Mesa Receptora del Voto estaría integrada
por un Presidente, un secretario y dos escrutadores, pudiéndose acreditar
un representante de partido político y candidato independiente por cada
Mesa Receptora del Voto.
Este modelo propuesto evitaría la molestia ocasionada a los particulares;
permitiría un mayor control de la documentación y material electoral;
facilitaría una mejor organización en los procedimientos de votación por
parte de los ciudadanos; lo que redundaría en un mayor control de los
procesos electorales y un menor desgaste de la ciudadanía y la estructura
ejecutivo—administrativa del INE.
Conclusiones
Para aplicar los modelos aquí propuestos resultaría necesario reformar
diversos artículos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, pero después de todo, ¿qué es el derecho?, sino un
conjunto de normas que permiten, a través de su eficiente y eficaz
regulación, la interacción dinámica y armónica de la sociedad a la cual
rigen.
Consciente estoy de que el INE formula sus normas internas en base a la ley
que se le proporciona, sin embargo, debe de empezar a cambiar sus
ópticas de acción en la organización y vigilancia de los procesos
electorales, su estructura ya se encuentra muy desgastada y ya cuenta
con varias víctimas en su haber, por lo que no puede seguir por el mismo
camino.
Los modelos de Profesionalización y Centros de Votación pueden ser una
válvula de escape que le dé nuevos bríos al Instituto Nacional Electoral,
que lo haga más eficiente y eficaz en sus objetivos primarios, recordemos
que somos exportadores de ingeniería y modelos en procesos electorales,
no perdamos esa oportunidad.
Abril, 2016
Mtro. Raúl Campos Martínez
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